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CASO ITALIA: DOSSIER 1, MANCATO PLENUM CONSULTA E CAMERA DEI DEPUTATI

GRAVI VIOLAZIONI DELLA LEGALITA’ COSTITUZIONALE RELATIVE ALLA COMPOSIZIONE DELLA CORTE COSTITUZIONALE E DELLA CAMERA DEI DEPUTATI

In Italia, a partire dal novembre 2000, si sono verificate gravi violazioni della Costituzione italiana relativamente alla composizione della Camera dei Deputati e della Corte Costituzionale.
Nel primo caso, l’Assemblea legislativa ha stabilito dopo molti mesi di rimanere senza plenum, malgrado la Costituzione lo prescriva tassativamente.
Nel secondo caso, soltanto dopo 7 giorni di sciopero totale della fame e della sete da parte dell’Europarlamentare, nonché leader radicale, Marco Pannella, è stato ripristinato il plenum dopo 17 mesi di assenza
INDICE
1 - LA CAMERA DEI DEPUTATI SENZA IL PLENUM COSTITUZIONALE DEI COMPONENTI
1.1 - Le liste “civetta” e la volontà popolare non rispettata
1.2 - I seggi fantasma
2 - LA CORTE COSTITUZIONALE SENZA PLENUM PER 17 MESI

1 - LA CAMERA DEI DEPUTATI SENZA IL PLENUM COSTITUZIONALE DEI COMPONENTI

Un episodio di violazione delle leggi vigenti, costituzionali ed elettorali, si è verificato in Italia successivamente alle ultime elezioni politiche del 13 maggio 2001.
La Costituzione italiana, all’art. 56, sancisce che la Camera dei Deputati, a differenza di altri organi (come i Consigli regionali), sia composta da un numero fisso di membri (630), e non tollera che anche un solo seggio resti vacante nel corso dell’intera legislatura: questo è desumibile dalla lettera della norma, e anche dalla giurisprudenza costituzionale sull’ammissibilità dei referendum elettorali.
E’ la medesima interpretazione data dal legislatore italiano, che ha contemplato puntualmente, nella legislazione elettorale (TU 361/1957, così come modificato dalla legge 277 del 1993), e nel regolamento di attuazione relativo (DPR 5 gennaio 1994, n.14), tutte le eventualità per consentire - qualunque sia l’esito delle elezioni - l’assegnazione di tutti i 630 seggi, e che ha previsto meccanismi di sostituzione dei seggi che nel corso della legislatura divengano vacanti.
Da ormai molti mesi sta invece accadendo che la Camera dei deputati sia costituita ed operi in mancanza dell’attribuzione di ben 11 seggi.
Come si è arrivati a tale situazione? Ricapitoliamo i fatti.

1.1 - Le liste “civetta” e la volontà popolare non rispettata

La legge elettorale 277/1993 prevede che l’elezione dei membri della Camera dei deputati avvenga in collegi uninominali, per un numero pari al 75% del totale, e in collegi plurinominali per il restante 25% dei seggi; le liste presentate dai partiti nei collegi possono essere collegate, con un legame espresso e formale, a candidature dei collegi uninominali, e l’elettore ha a disposizione due schede per esprimere il proprio voto.
Alla attribuzione dei seggi per la quota proporzionale hanno diritto solo le liste che in ambito nazionale hanno ottenuto almeno il 4% dei voti (soglia di sbarramento).
E’ accaduto che le due più importanti coalizioni, per arginare gli effetti di un meccanismo ulteriore, previsto sempre nella legge elettorale ,che sottrae voti nella quota proporzionale alle liste collegate a un candidato risultato vincente nella quota maggioritaria, hanno collegato diversi candidati nei collegi uninominali considerati vincenti a “liste civetta”, liste “fantasma” nella quota proporzionale, liste sconosciute al pubblico e create ad hoc scommettendo che esse non avrebbero partecipato alla ripartizione dei seggi nella quota proporzionale non raggiungendo il quorum del 4%, in modo tale che le liste reali di appartenenza di questi candidati vincenti non sarebbero state penalizzate nella ripartizione proporzionale.
L’uso di queste liste civetta ha creato subito un grave problema al partito, Forza Italia, che, nelle elezioni politiche del 13 maggio 2001, nella quota proporzionale ha ottenuto un grandissimo successo di voti (29, 5% su scala nazionale): infatti è stato subito evidente che i seggi assegnati a questo partito erano maggiori rispetto al numero di candidati presenti nelle sue liste: la legge 361/57 prevede in questo caso che i seggi per i quali non ci sono candidati vengano attribuiti ai “migliori perdenti” collegati alla lista cui i seggi spettano nella circoscrizione”, e Forza Italia non aveva candidati collegati, in quanto questi erano stati collegati alle “liste civetta”.
A questo punto, sempre secondo la legge 361/57, i seggi non attribuiti devono essere redistribuiti alla lista stessa nella quota proporzionale dove essa ha ottenuto i maggiori resti, naturalmente nel caso vi siano non eletti; e così 5 dei 7 candidati mancanti per FI sono stati coperti, recuperati in collegi nelle circoscrizioni Marche, Emilia - Romagna, Puglia (un seggio ciascuna) e Lazio 1 (due seggi).
Rimanevano però due seggi ancora da attribuire e l’ Ufficio centrale elettorale nazionale presso la Corte di Cassazione ha applicato quanto discutibilmente previsto in tali frangenti dall’art. 11 del DPR 5 gennaio 1994, n.14, regolamento di attuazione della 277/93, che prevede esattamente che "qualora... non possa procedersi alle proclamazioni dei candidati di una o più liste per insufficienza di candidature in tutte le circoscrizioni, l'Ufficio centrale nazionale ripartisce fra le altre liste i seggi non assegnati", cosicché, ricalcolando il quoziente sui voti delle altre quattro liste sopra il quorum, è stato attribuito un seggio ulteriore ai DS e alla Margherita.
E ‘ quindi accaduto che obbedendo a questo regolamento i voti di cittadini espressi per Forza Italia siano serviti ad eleggere due parlamentari di partiti differenti, addirittura appartenenti alla coalizione avversaria rispetto a quella di cui fa parte FI. La previsione di un regolamento attuativo ha avuto la meglio sul rispetto della sovranità popolare chiaramente espressa dagli elettori.
Ma la vicenda non si esaurisce qui.

1.2 - I seggi fantasma

Infatti si apre subito la questione che riguarda la reintegrazione dei candidati di Forza Italia già proclamati eletti, vale a dire candidati eletti sia nell’uninominale sia in una o più circoscrizioni proporzionali e candidati eletti in più di una circoscrizione proporzionale, situazione questa diversa da quella già risolta dalla Cassazione. Sono 4 casi i primi (Berlusconi, Scajola, Previti, Russo), tre casi i secondi (Tremonti, Pisanu, Vito, di cui l’ultimo a seguito della decisione della Cassazione che lo ha ripescato anche nell’uninominale). Si tratta di seggi rientranti tra quelli “rimasti vacanti per qualsiasi causa, anche sopravvenuta” e per i quali si devono individuare i “subentranti”, che sono in totale 11 (Cfr. Corriere della Sera del 30 maggio, «Forza Italia ritrova 5 seggi ma può perderne 11»).
Della soluzione di questo problema si deve occupare la Giunta delle elezioni della Camera dei deputati, che incredibilmente per molti mesi non ha trovato una soluzione, senza che sia dato sapere quando mai avverrà ; la Camera dei deputati nel frattempo dibatteva e deliberava in assenza del plenum costituzionale, con i problemi della dubbia legittimità di provvedimenti adottati da un organo che è costituito ed opera in modo difforme a quanto prevede la Costituzione italiana.

Le soluzioni poi che si prospettavano apparivano ancora una volta incerte e discutibili.
Giuristi sostenevano che nel vuoto della legge, dovesse essere applicato nuovamente l’art. 11 del DPR 14/1994, il che avrebbe significato, ad esempio, consegnare uno dei seggi di Berlusconi a un candidato di un’ altra lista, ad esempio ai DS, di nuovo in violazione della volontà espressa dagli elettori. Ma dubbi di costituzionalità e di legittimità relativi all’applicazione di tale regolamento sussistevan anche all’interno della Giunta per le elezioni della Camera dei deputati, così come confermato dal resoconto della riunione del 10 ottobre 2001:
“ È stata mossa una forte obiezione al percorso «fisiologico» di attribuzione dei seggi vacanti attraverso il ricorso all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica n. 14 del 1994. In ordine all'articolo 11, vengono sollevate obiezioni che attengono a un profilo di incostituzionalità (per contrasto con i princìpi della sovranità popolare e della democraticità del voto, sanciti dalla Costituzione) e a un profilo di illegittimità (per il carattere regolamentare del decreto del Presidente della Repubblica)”.
“È stata altresì formulata l'ipotesi che la Giunta possa disapplicare l'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica n. 14, ritenuto illegittimo in quanto esso disciplina, con disposizione di carattere regolamentare, una materia riservata alla legge. Tale ipotesi è oggetto di valutazioni controverse. Qualora anche prevalesse un giudizio di illegittimità, si dovrebbe valutare la natura dell'attività della Giunta delle elezioni. Qualora si ritenesse di accogliere l'interpretazione secondo la quale l'attività della Giunta ha natura giurisdizionale, la proposta di disapplicazione potrebbe correttamente essere ammessa. E tuttavia ne deriverebbero conseguenze nient'affatto trascurabili. In questa circostanza, come in eventuali future altre circostanze, le parti lese dalla decisione della Giunta potrebbero invocare l'intervento della Corte costituzionale o di organi di giustizia sovranazionali, implicitamente modificando il carattere di insindacabilità previsto dalla Costituzione.
Peraltro, v'è da dubitare che la fase della proclamazione - quella che consiste nell'individuazione dei deputati subentranti e che è disciplinata dall'articolo 17-bis, comma 3, del regolamento della Camera e dall'articolo 18 del regolamento della Giunta - abbia natura giurisdizionale. La fase della proclamazione consiste essenzialmente in un accertamento e come tale sembra avere natura amministrativa, come accade, del resto, per gli uffici elettorali circoscrizionali, quando procedono essi stessi alla proclamazione degli eletti. Diverso è invece il procedimento di verifica delle elezioni, disciplinato dal capo II del regolamento della Giunta, che consiste nella verifica della legittimità della proclamazione e che presuppone un'attività istruttoria e il contraddittorio con le parti e i soggetti interessati”.

Non era dunque ancora possibile fare previsioni circa i tempi e i modi attraverso cui sarebbero stati attributi gli undici seggi vacanti. Si osserva inoltre come la Giunta per le elezioni, impegnata nella fase della proclamazione degli eletti e della “verifica dei poteri” (valutazione dei ricorsi presentati) abbia messo all’ordine dei lavori la questione ad intervalli di tempo molto ampi: il 28 novembre 2001 la Giunta aveva rinviato al 22 gennaio 2002, data in cui la giunta ha stabilito un nuovo rinvio a data da destinarsi.

Per far sì che la Camera dei Deputati italiana determinasse definitivamente la propria composizione, furono necessari diversi giorni di sciopero della fame e della sete da parte dell’On. Marco Pannella, sciopero iniziato il 30 giugno 2002 come ulteriore fase di un Satyagraha non interrotto che aveva già visto in precedenza ben 79 giorni di altre iniziative non violente per denunciare il mancato plenum della Consulta: per lo piu' sciopero della fame, ma anche sciopero totale della fame e della sete (per sette giorni), assunzione di urine e due brevi fasi di iponutrizione.
Azione non violenta estrema che nei primi giorni fu condivisa anche da una trentina di persone, in prevalenza militanti radicali, ma anche parlamentari esponenti di altre forze politiche, tra cui Livia Turco e Franco Grillini (Ds), Paolo Cento (Verdi), Roberto Giachetti e Gabriele Frigato (Margherita).
Il 15 luglio 2002 la Camera dei deputati ha infine stabilito di mantenere definitivamente l’assenza di plenum, data la difficoltà riscontrata nell’assegnare gli 11seggi, diventati 12 per la morte di un deputato di FI eletto al proporzionale.
Così sono rimaste cinque circoscrizioni elettorali i cui cittadini risultano ingiustificatamente sottorappresentati all’assemblea legislativa in rapporto alla popolazione residente, e voti validamente espressi non utilizzati per ripartire seggi al di là di ogni previsione normativa. E’ pendente per questo un ricorso alla Corte di Strasburgo per violazione dell’art 3 del Protocollo Addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, approvato a Parigi il 20/3/1952, giudicato ammissibile

Inoltre, il 29 gennaio 2003 la Camera dei Deputati (affari costituzionali) approva una proposta di legge, presentata da Deputati della maggioranza e della minoranza, per dotare di una norma di chiusura la legge elettorale vigente in Italia per le elezioni politiche nazionali, in modo che non possa più ripetersi la non attribuzione in futuro di seggi a fronte di voti validamente espressi. Tale disegno di legge per entrare in vigore definitivamente dovrà essere approvato dal Senato della Repubblica. Esso comunque non incide sulla mancata attribuzione dei seggi vacanti nella XIV legislatura, votata il 15 luglio 2002 dalla Camera, e non affronta il problema delle liste civetta; anzi, eliminando il rischio di seggi vacanti, tende a facilitare in futuro l’uso di tale pratica.

2 - LA CORTE COSTITUZIONALE SENZA PLENUM PER 17 MESI

Dal 21 novembre 2000 al 24 aprile 2002 la Consulta ha operato in assenza del plenum costituzionale di 15 membri: da quando è scaduto il mandato del presidente Cesare Mirabelli e del vicepresidente Francesco Guizzi, essa è stata convocata e ha deliberato infatti con soli 13 membri.
Anche in questo caso il testo della Costituzione è tassativo nel fissare in 15 i membri di cui si compone la Consulta (Art. 135, titolo VI, sez.1).
E’ al Parlamento, in seduta comune, che spetta di reintegrare il plenum costituzionale .
Per l'elezione è richiesta la maggioranza dei due terzi dei componenti dell'Assemblea per i primi due scrutini e la maggioranza dei tre quinti dei componenti dell'Assemblea a partire dal quarto scrutinio (art. 3, legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2).
Già durante gli ultimi scorci della XIII legislatura il Parlamento non era riuscito a far convergere i voti su due nomi in modo tale da raggiungere almeno il quorum - sufficiente a partire dal quarto scrutinio - dei tre quinti.
Con l’inizio della nuova legislatura è prevalsa l’interpretazione, costituzionalmente dubbia, secondo la quale il termine della precedente legislatura farebbe ricominciare da zero il conto del numero delle votazioni ai fini dell’applicazione del tipo di maggioranza richiesta per l’elezione.
Il Parlamento, si era quindi riunito in seduta comune già 14 volte(alla data del 16/04/2002), di cui 5 nella precedente legislatura, per votare i due giudici costituzionali, ma ogni tentativo era naufragato sulla impossibilità di trovare un accordo tra i partiti e le coalizioni. La seduta del 13 Marzo 2002, è stata preceduta da un messaggio del Presidente della Repubblica Ciampi, inviato il 26 Febbraio 2002, ai Presidenti delle Camere, per sottolineare la gravità della situazione e l’urgenza di porvi rimedio.
In questo messaggio, il Presidente della Repubblica Ciampi ha espresso la sua "crescente preoccupazione per la gravità della situazione" che si è determinata con la mancata elezione di due giudici costituzionali, con l'esito negativo di "ben dieci votazioni" del Parlamento in seduta comune. "Sono ormai trascorsi 15 mesi - ha scritto Ciampi - senza che il Parlamento in seduta comune, sia nella passata legislatura, sia nell'attuale, sia riuscito ad eleggere due giudici costituzionali in sostituzione dei professori Cesare Mirabelli e Vincenzo Guizzi, cessati entrambi dalla carica il 21 novembre 2000. So bene quanto stia a cuore a lei e al presidente del Senato (al quale invio identica lettera) questo problema, ereditato dalla XIII legislatura, e quale sia il loro comune impegno per risolverlo al piu' presto; ne'intendo interferire su questioni che attengono all'ordine dei lavori parlamentari, le quali rientrano interamente nella competenza delle due Camere e dei rispettivi Presidenti. Tuttavia, nell'esercizio della mia funzione di garante del corretto funzionamento del sistema costituzionale, non posso fare a meno di rappresentare la mia crescente preoccupazione per la gravita' della situazione che si e' venuta a determinare per effetto di ben dieci votazioni svoltesi senza produrre alcun risultato utile, con l'aggravante che in ben sei delle dieci votazioni effettuate e, in particolare, nelle ultime due del 12 dicembre 2001 e del 6 febbraio 2002, il numero complessivo dei parlamentari presenti e votanti e' risultato inferiore al quorum stabilito per l'elezione". "Aggiungo che la contemporanea assenza non di uno soltanto, ma di due giudici costituzionali, entrambi di nomina parlamentare, altera quel perfetto equilibrio nella composizione della Corte, voluto dal Costituente, tra le tre componenti: cinque giudici di nomina del Parlamento, cinque del capo dello Stato e cinque delle magistrature superiori. La riduzione di fatto dei componenti della Corte comporta, tra l'altro, il grave rischio di porre questo organo costituzionale, la cui attivita' non puo' subire interruzioni, in condizione di non poter esercitare le proprie funzioni: infatti, a norma dell'art. 16, secondo comma della legge 11 marzo 1953 n. 87, 'la Corte funziona con l'intervento di almeno 11 giudici'; pertanto, nelle attuali condizioni, basterebbe l'indisponibilita' anche temporanea (per impedimento o per obbligo di astensione) di tre giudici per far scendere la composizione del Collegio al di sotto del predetto quorum strutturale. Non credo che un rischio del genere possa essere sottovalutato". Già l’11 febbraio 2002 il Presidente della Corte Costituzionale Cesare Ruperto, in apertura della sua relazione annuale a Palazzo delle Consulta, aveva dichiarato che con la mancata nomina da parte del Parlamento dei giudici costituzionali che dovrebbero sostituire Cesare Mirabelli e Francesco Guizzi, i cui mandati sono scaduti nel novembre del 2000, si stava «andando ben al di là della violazione del principio di 'leale collaborazione', si stava ormai configurando come inadempimento di un preciso obbligo costituzionale, della cui gravità confido che le Camere vorranno, nell'interesse della collettività, utilmente rendersi consapevoli, provvedendo con sollecitudine a sanarlo».
Tutto questo mentre notizie di stampa riferivano di nomi di esponenti politici che ormai da molti mesi sarebbero candidati “ufficiali” alla Consulta, senza tuttavia che confluissero su essi i voti necessari in attesa che si verifichino le condizioni per complessi calcoli di “scambio” politico .

Soltanto il 24 Aprile 2002, dopo 19 sedute andate a vuoto, vengono eletti i due giudici costituzionali reintegrando il plenum della Corte.
Per ottenere questo risultato sono occorsi ben 7 giorni di sciopero della fame e della sete da parte del leader Radicale Marco Pannella, nell’ambito di una iniziativa non violenta che è proseguita successivamente per il reintegro del plenum della Camera dei Deputati.